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La condición de trabajador transfronterizo, es decir, la de aquella persona que trabaja en un estado distinto al de su residencia, sigue generando problemas dentro de la Unión Europea, algo paradójico habida cuenta los valores políticos y el espacio económico que esta nueva entidad política aspira a establecer.

Como señala el Dictamen del Comité de las Regiones sobre Trabajadores Transfronterizos de 30 de septiembre de 2004, en la Unión Europea no existe ninguna definición del concepto de trabajador transfronterizo con validez general, una definición que tenga en cuenta tanto los aspectos fiscales y jurídicos como los aspectos sociales. Ello es así porque, en función de los criterios fiscales o de derechos sociales aplicados en el país de trabajo o de residencia o del estatuto de trabajador transfronterizo activo o en paro, este concepto refleja realidades diferentes en cada una de las regiones fronterizas.

No existe una definición de trabajador transfronterizo en el ámbito de la fiscalidad, aunque la libre circulación constituya un derecho fundamental para los trabajadores y sus familias; aunque la Unión Europa conceda una gran importancia a la promoción de la movilidad de los trabajadores, especialmente en las regiones fronterizas; y aunque dicha libertad fundamental se vea obstaculizada por determinadas disposiciones fiscales de los Estados miembros¹. No son muchas, la verdad sea dicha, las iniciativas habidas al respecto en el ámbito de la Unión Europea. Se ha diagnosticado el problema, pero no se han aplicado los remedios. Alguna solución que parecía interesante no se ha concretado a nivel normativo. Nos estamos refiriendo, en particular, a la Propuesta de Directiva presentada en 1979 por la Comisión Europea sobre armonización de las disposiciones relativas al régimen tributario de las rentas, en conexión con la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, que fue retirada en 1992 ante la falta de acuerdo. Muchos Estados miembros consideraron que los convenios bilaterales son la mejor manera de solucionar el problema de la tributación de los trabajadores no residentes en general, y, en particular, también la de los trabajadores transfronterizos.

Como se desprende de diversos documentos informativos de la Unión Europea², la regulación particular en materia de trabajo transfronterizo contenido en los tratados interestatales de doble imposición atribuye con mayor frecuencia el derecho de recaudar impuestos al Estado de residencia, cuando el contribuyente reside en la región fronteriza de un Estado y trabaja en la región fronteriza de otro, a condición de que el interesado regrese con regularidad a su domicilio. Si el lugar de residencia y/o el de trabajo se encuentran fuera de la zona fronteriza, en cambio, los ingresos derivados del trabajo tributan en el origen, es decir, en el país donde se encuentra el empleo. Para definir el concepto de trabajador transfronterizo se suele acudir, como característica singular, a un criterio espacial, según el cual el hecho de residir y trabajar en una zona fronteriza stricto sensu, que se indica de forma variable en cada convenio (zona fronteriza de extensión variable 10, 20 ó 30 kilómetros a ambos lados de la frontera, acompañada de una lista de municipios fronterizos) se considera como elemento constitutivo.

España tiene frontera con Portugal, Francia, Marruecos y Andorra. Con todos ha firmado el correspondiente convenio. El suscrito con Francia es el que más problemas está dando. En su gran mayoría, la jurisprudencia se refiere a Gipuzkoa (lo cual se explica por su situación geográfica) y, en menor medida, a Bizkaia y a Navarra.

El vigente Convenio, de 10 de octubre de 1995, ha mantenido en vigor una disposición del Convenio anterior en cuya virtud "Los trabajadores fronterizos que justifiquen esta cualidad mediante el documento fronterizo creado por acuerdo particular entre los Estados contratantes están sometidos a imposición, por los sueldos, salarios y otras remuneraciones que perciban por este concepto, únicamente en el Estado contratante del que sean residentes. Las autoridades competentes de los Estados contratantes determinarán, cuando sea necesario, el modo en que se aplicarán las disposiciones precedentes y acordarán de modo especial, si fuere necesario, el documento acreditativo con carácter de carta fronteriza, para los fines de estas disposiciones".

En cuanto al concepto de trabajador fronterizo, se había venido interpretando, de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo complementario entre España y Francia relativo a los trabajadores fronterizos³, de la siguiente manera: son trabajadores fronterizos las personas españolas y francesas que, teniendo su domicilio en la zona fronteriza de uno de los Estados, adonde regresan en principio cada día, trabajan como asalariados en la zona fronteriza del otro Estado. Inicialmente se estableció como fronterizas las zonas que tuvieran una profundidad de diez kilómetros de una u otra parte de la frontera, incorporando como anexo la lista de municipios que se consideran comprendidos en las zonas fronterizas de España y Francia. Mas tarde, se aumentó la profundidad hasta aproximadamente veinte kilómetros desde la frontera, incluyendo también en el anexo la lista los municipios incluidos en las nuevas zonas fronterizas.

Lo cierto es que hoy en día tales criterios han de entenderse inaplicables. No se olvide, en primer lugar, que la normativa de 1961 tiene carácter laboral; en segundo lugar, que la incorporación de España a la Unión Europea hizo perder sentido a casi todo lo dispuesto en esas disposiciones, de manera que ahora se viene entendiendo que la condición de trabajador fronterizo puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. La expresión "trabajador fronterizo" debe entenderse sin requisitos adicionales, como el que ambos municipios (el de lugar de residencia y el de trabajo) se encuentren dentro de la zona fronteriza definida en dichas disposiciones. Esta es la línea seguida, entre otras, por las sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 286/2011, de 13 abril y 652/2007, de 14 de noviembre, y por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra 761/2007 de 28 diciembre. No obstante, en Navarra, la Orden Foral 59/2011, de 29 de abril, que regula el procedimiento para la solicitud de reconocimiento de la condición de trabajador fronterizo, proclama, expresamente, la vigencia del acuerdo de 1961, lo cual ha conducido a que la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Foral de Navarra de 27 de noviembre de 2016 considerara que solamente aquellos trabajadores que residan en la zona fronteriza de uno de dichos Estados y trabajen en la zona fronteriza del otro, tal y como las define y delimita dichas disposiciones, y se trasladen al Estado vecino limítrofe para desarrollar su trabajo y regresen a su domicilio diariamente al finalizar su jornada laboral, podrán considerarse "trabajadores fronterizos" a nivel fiscal y, en consecuencia, tributar exclusivamente en el Estado de residencia. No tenemos noticia de ningún pronunciamiento judicial posterior de los tribunales que confirme o rechace este criterio administrativo.

Fotos: Nagore Iraola. UPV/EHU.

(1) Recomendación de la Comisión, de 21 de diciembre de 1993, relativa al régimen tributario de determinadas rentas obtenidas por no residentes en un Estado miembro distinto de aquel en el que residen.

(2) Aunque la norma general enunciada por el Modelo de Convenio de la OCDE, en el caso en que una persona resida en un Estado y trabaje en otro, es la de la tributación en el lugar de trabajo.

83) Acuerdo de 25 de enero de 1961, ultimado mediante canje de notas de 3 de julio de 1964 y de los acuerdos de 21 de mayo y 1 de junio de 1965.